一、 影響頂層設計落地的常見問題

智慧城市的頂層設計不是科研問題而是實踐問題，不能落地則意味著頂層設計的失敗，目前不能落地的現象很普遍，有必要研究其原因以便改進。

1. 高大上的頂層設計難落地

頂層設計難以落地原因之一是過于“高大上”，高大上的規劃超越了地區經濟的支持能力、超越了需求的消化能力、超越了應用效益回收成本的能力，甚至超越了政府投資決策的心理承受力，直接阻礙了頂層設計的落地。

2. 未跟上新型智慧城市的發展理念

國家網信辦與國家發改委提出了建設新型智慧城市的要求：強調以人為本，提供讓人民有獲得感的惠民服務，強調政府城市治理與公共服務能力的提升。一些頂層設計還沒有跟上新型智慧城市的節奏，沒有堅持為民服務的方向繼續技術導向、重建設輕服務的方案影響頂層設計的落地。

3. 難以測量的效益目標

某些頂層設計方案的效益目標過于抽象而難以檢查與測量，例如“提高政府決策能力”、 “提高信息共享水平”、“消除信息孤島”、 “充分發揮數據資源的作用”等。這些不可測量的目標不是來自用戶需求，而是來自信息化推理，把信息化工具如“信息共享”、“大數據應用”當成信息化目標了，把工具應用當目標必然會造成終極目標的模糊及效益不可測量。

4. 未能有效控制運行成本

頂層設計不能有效控制運行成本，也不討論運行經費的持續保障問題必然會難以持續。長期運行的系統必須考慮的運營中的經濟平衡，使智慧城市建設方案能夠得到足夠的財政支持。很多頂層設計方案對項目的長期財政平衡估計得不充分，使一些項目有錢建設卻無錢運行，例如在數據開放與共享方面經常忽略數據質量維護的成本，使數據共享與數據開放不可持續。

5. 沒有調動社會資源的措施

新型智慧城市強調的開放、共建、共享的發展理念，要動員全社會的力量共建智慧城市，但很多頂層設計沒有具體的措施來支持共建理念，智慧城市的規劃始終是政府獨家的規劃，不向公眾公開，數據、接口、平臺都不向企業開放，公眾不了解政府的構想又沒有發表意見的渠道，無法形成智慧城市共識，社會各界難有參與的積極性。電子政務可以政府為主多做一些，但智慧城市不同，沒有公眾積極參與建設和應用創新的城市永遠算不上智慧城市。

二、 頂層設計難落地的甲方原因

頂層設計難落地并不都是開發者的問題，政府部門作為甲方也有不可推卸的責任，如果甲方的要求不合理頂層設計是不可能做好的。

1. 規劃期太長的頂層設計難落地

政府對頂層設計的時間段要求超出了頂層設計人員的預見能力。現在大多數頂層設計人員只有IT開發的經驗（有的連IT開發的經驗都沒有），他們無法估計三年后的技術發展，也無法估計政府與社會需求三年后的變化，時間段太長不確定性因素太多，五年的頂層設計就很難保證質量，頂層設計的時間段不宜超過三年。

2. 范圍太廣的頂層設計難落地

成功的頂層設計需要有明確的邊界，目前的頂設人員只能在相對局限的環境下才能有效的設計，限定范圍可減少不確定性，便于建設目標具體化而容易實現，IBM提出的方案是分行業的，如智能水務、智能交通、智能電力、智能環保等等，范圍局限的頂層設計容易實現。對多數城市而言，現有的知識與經驗還不足以支撐全市范圍的智慧城市頂層設計。

3.城市長期發展規劃不到位

智慧城市的頂層設計只是城市發展的專業性設計，城市發展的頂層規劃是由政府領導、發改委來制定的。信息技術人員的思維方式有其業務視野的局限，很難具有城市全面發展的理念與視野，也沒有對全市發展問題的決策權力，城市的中長期發展規劃成為頂層設計的依據，不能指望頂設人員能夠填補城市在發展戰略層次規劃的欠缺，城市發展規劃若不到位，頂層設計不可能做好。

4. 頂層設計質量檢驗機制的缺陷

頂層設計會成為地區智慧城市投資的指導文件并不現實，政府信息化項目能否上馬取決于有無經費，條條管理的部門有縱向撥款，就不受頂層設計制約，智慧城市管理部門沒有資金管理權也就難有權威。頂層設計的質量通常由專家評審裁定，但是半天的評審專家們連資料都看不完哪能提出中肯的意見，評審都能通過，專家也不必對自己的意見長期負責。政府也不會為高質量的頂層設計多付費，這些問題導致低質量的頂層設計泛濫，目前頂層設計只能作為參考的資料而不能成為建設依據。

三、 對頂層設計的改進建議

智慧城市的落地問題是高于系統工程層次的問題，應當在高于信息工程的層次上尋求解決辦法。

1. 不要輕易提出設立新機構

頂層設計若沒有充分的論證不宜提出設立新部門的方案，政府批新部門的難度超過批建一個信息系統。很多智慧城市方案都提出建立城市運營管理中心和大數據中心，但對于新部門要解決什么問題并沒有認真的分析，政府增設新部門成本很高，不僅增加人員開支且人才聚集難度很大，人才不到位的部門等于虛設，且部門也有規模效應，城市越小風險越大大，中小城市照貓畫虎會適得其反。

信息技術的優勢是能夠改善與優化選擇組織的運作效率，有助于精簡機構而不是膨脹機構，政府新業務可通過調整原機構的職能來解決。很多改進可以通過PPP模式政企合作與政府采購服務等方法來解決。

2. 設計逼近目標的激勵機制

頂層設計不能碰到難題就寄希望于行政措施，呼喚“一把手工程”，行政措施不僅昂貴的而且只是短期起作用的因素，無法解決信息化建設中的長期性問題（如信息共享、數據開放問題）。智慧城市很多不確定性問題可以通過設計激勵機制來推動項目機構迭代改進，自動逼近既定目標。

利用激勵機制管理長期服務是高層次解決問題的辦法，二戰期間巴頓采購降落傘要求老板試跳保證了降落傘的質量;英國船運犯人赴澳大利亞按到達人數而非出發人數付費減少了途中的死亡率;頂層設計應多學習用機制管理目標的辦法，如果將信息共享、數據開放的經費依據開放的結果支付也許會改善政府數據開放的效果。

3. 整合目標，追求1+1大于2的效益

智慧城市頂層設計最大的貢獻是搭建更有價值的項目鏈而不是細化現有的項目。項目的細化是執行部門的事情，頂層設計人員的任務是組織創造項目的增值效果，也即要追求1 + 1大于2 的增值內容，有效地組織項目實現全系統升值，頂層設計要規劃項目的配套與互補，不能進入增值鏈的孤立項目應為能增加整體效益的項目讓位，以促進產生1 + 1 大于2的增值效果，而這種增值效益經常是低層設計人員看不到的。頂層設計核心任務是將分散、獨立的項目連接成效益服務鏈和服務生態環境，這是頂層設計創造價值的主要途徑。

4.精簡目標，追求少而精

頂層設計改進的重要原則是精簡項目而不是增加項目，減法才是頂層設計成功的關鍵。目前大多數頂層設計都是在政府各部門上報了許多部門信息化項目基礎上來設計的，這些項目加起來遠遠超出了政府能夠支持的能力，頂層設計的重要任務就是要精選項目，只有少而精的項目才是可能成功的。項目力求少而精的主要原因并不是經費拮據，而是管理的精力、經驗與人才的不足，不得不保證重點。顧及不到的項目不列入全市的重點工程管理，重點管理的內容少些成功率就會有很大提高。

5. 重視發展路徑與設立里程碑

大多數頂層設計都熱衷于描述細節（以為越詳細水平越高），而疏于描述實現的路徑。智慧城市無法一步建成，要靠一步一步地積累，每屆政府只能做一部分，如果換一屆政府就要推到重來，城市智慧就無法積累，智慧城市將原地打轉。頂層設計必須考慮領導任期短的現實，規劃可持續的發展路徑，設立建設的里程碑，里程碑是階段性成果，可以起到鼓舞士氣、再生外界支持的作用，并能在項目出現變故時保護已有的技術成果，從而有助于城市智慧的積累。發展路徑要考慮負責人的銜接，要讓接替者有成果，使智慧城市建設能夠延續下去。

四、 改變頂層設計的思想方法

有什么樣的思想就有什么樣的頂層設計，對不能落地的頂層設計都能在思想方法上找出其問題的原始基因，對思想方法的反省能夠提高頂層設計的水平。

1. 反對信息化的本本主義

（1）信息共享并不都是有用的

在智慧城市建設中危害最大的是信息化本本主義。尤其是對信息資源、大數據的迷信。對息資源共享的認識就有很大問題，信息共享做不好主要原因是沒有選擇，并非所有的信息共享都是有益的，多數信息共享是得不償失的，只有小部分才是有價值的，打通所有信息煙囪、連接一切信息孤島并不符合經濟規律，不加選擇地推動信息共享必然要造成大量的浪費，使有效益的信息共享因精力分散而難以成功。

（2）大數據只是工具而非目標

同樣的事情發生在大數據應用上，大數據確實是一項極為重要的信息技術應用，但是再重要的技術畢竟只是工具，工具自身并不能創造效益，不是所有的大數據的應用都有價值而值得一做的，如果把大數據應用當成信息化的目標，要用解決的最終問題反倒被忘記了，這種大數據盲目性若不加制止，大數據應用也會成為一場勞民傷財的鬧劇。

（3）有選擇才有效益

有效益的信息化與得不償失的信息化只隔著薄薄地一張紙，信息科學的理論要產生效益靠的是恰當的選擇，效益產生的條件是苛刻的，它是一連串精心選擇的結果，沒有選擇就沒有效益，信息化本本主義不懂選擇，必然一事無成。而企業家最懂得選擇的價值，他們將最有可能產生效益的場景視為機會而抓住不放，企業家不會傻乎乎地推動全面信息共享，而會緊緊抓住少數有效益的信息共享，效益并不來自信息共享，效益來自聰明的選擇。

2. 認識智慧城市建設中的不確定性

（1）智慧城市需要應對不確定性問題

智慧城市頂層設計與信息化工程的頂層設計主要區別是對不確定性問題是否關注。傳統信息化工程是在確定性環境中進行的，設計主要考慮的是系統可行性，而不考慮不確定性問題，不確定性問題的處理是甲方領導的責任。

智慧城市涉及的范圍廣，項目生命周期長，很多不確定性問題是在運行后才產生的，面對如此多不確定性因素，沒有領導能夠處理所有不確定性問題，因此智慧城市的頂層設計必須投入極大的精力來處理不確定性問題，其思維方式必然要超出系統工程學的范圍。

（2）用機制設計解決不確定性問題

應對未來不確定性的辦法是設計有活力的機制，即設計能夠自動追隨預定目標的機制，使系統成為活的生命體，能夠發現問題、發現與預定目標的差距而自動調整向目標逼近。系統的感知能力與反饋改進的激勵機制非常重要，智慧城市的頂層設計必須要將激勵機制與反饋改進機制作為設計重點，使所設計出來的智慧城市運行模式有長久的生命力。

3.從組織視角認識信息化問題

（1）組織化是效率的主要來源

智慧城市頂層設計要高度重視組織化理念。建設智慧城市的目的是要提高社會生產力，提高生產與服務的效率。人類的效率是組織合作的結果，人之所以能夠超出動物界是因為人有更好的合作能力，一個社會有效率的原因是社會分工組織得更為精細與合理，同樣，新技術的發明與創新也主要是已有技術更有效地整合與集成，成功的新技術被保留下來并被集成到新的創新發明之中。總之，組織優化在社會生產力發展中起著核心的作用，從組織視角看問題更能夠認清效率提高的本質。

（2）信息技術提高了組織化的效率

從組織視角來認識信息化的作用，組織的優化與改進與通信的效率與成本密切相關，組織是由連接形成的，信息技術的核心作用是大幅度提高了連接的效率，影響連接效率的因素包括通信速率，存儲容量與軟件能力，現代信息技術使連接跨越了地理、連接了過去與未來。信息技術不僅提高了社會組織合作的效率還提高了各種技術集成創新的效率，推動了人類社會整體生產力的發展。

（3）組織化與信息化本質的一致性

組織視角是另一個方向的信息視角，組織資源是另一種形式的信息資源，智能手機丟失讓人最不愉快的不是保存的對話內容丟失而是通訊錄丟失，通訊錄代表的是關系網，是組織路線圖，說明關系積累比數據積累更重要。關系網成為比資料更重要的信息資源。數據資料是連接的瞬間結果，而連接是永久的數據。在信息科學創始人眼中信息、秩序、組織都是不確定性的減少，其本質是一樣的，因此組織狀況應當如同數據、軟件、秩序一樣被視為信息資源。

（4）認識組織化的成本

從組織視角認識信息化會對信息化的成本有更深刻的認識，我們會將用戶的組織視為信息化工作的一部分，在估算信息化成本時會考慮數據的組織成本與用戶的組織成本，而不會低估數據整合的難度。在估計項目成功率時不會只考慮信息技術系統的建設成本與開發難度，而會充分估計業務組織化的難度，會選擇組織資源好的環境入手提高成功率。

（5）充分利用社會的組織資源

從組織視角認識信息化將有利于我們充分利用社會的組織資源，會將社會的通信環境、信息技術的普及程度、人員的組織化程度、相互合作的默契程度都視為組織資源，在智慧城市建設中會更好地發揮這些資源的作用，并注意不斷增加社會組織資源的積累，使后來的信息化發展越來越快。我們會理解為什么同樣的信息化服務在傳統的商業城市會做得更好，因為精細的商業分工為城市積累了更多的組織資源，可以在信息化中發揮作用。