美國法律版的“863計劃”

2006年1月，時任美國總統布什宣布啟動“美國競爭力倡議”，鞏固美國在科學技術上的世界領先地位。一年半后，布什簽署了法律《為切實推動一流的技術、教育與科學創造機會法》（America Creating Opportunities to Meaningfully Promote Excellence in Technology, Education, and Science Act of 2007），英文首字母縮寫正好是COMPETE（競爭）一詞，故稱《競爭法》。該法案容納了此前美國國家學院的兩份重量級報告的主要內容。

該法案長達407頁，它批準在未來3年中為數十個研究和培訓項目投資430億美元，是美國科技、教育和科學發展歷史上的里程碑。國家科學基金會（NSF）的經費在五年翻一番，而能源部（DOE）則在十年內增加一倍經費的計劃。

在這個大背景下，美國制造業面向未來的發展，也進入美國競爭力的優先話題。2009年12月，《重振美國制造業的框架》報告被提出。2010年，國家科技委員（NSTC）被要求提供每四年的制造業競爭力，尤其是包含先進制造的發展戰略。2012年，NSTC提出了《國家先進制造業戰略計劃》。諸多活動促成了2012年先進制造合作伙伴計劃（AMP）、2014年RMAI法案（制造業及創新復興）的先后發布，也導致美國制造業創新網絡（NNMI）的誕生（現在的Manufacturing USA）。它對美國的先進制造業的國家性推動，起到了巨大的作用。

你有我沒有的工業體系評估

實用主義至上的美國，是一個高度重視基礎數據與調研的國家。而在制造業領域，對工業基礎調研的重視幾乎達到了變態的程度。每年都搞，而且每年要搞2次，分別由國防部和商務部在推動。非常清楚，美國搞工業基礎調研是從軍民兩個角度入手。而軍民兩個層次也彼此從未分開過。

如果大家對此還沒有感覺的話，不妨對比一下，中國2018年將進行第四次經濟普查。中國經濟普查的歷史可以追溯到1950年的全國工礦企業普查，至二十一世紀初，先后完成了三次工業普查（含工礦企業普查）、一次第三產業普查和兩次基本單位普查。2003年，根據形勢發展的需要，國務院決定將工業普查、第三產業普查和基本單位普查整合為經濟普查，并于2004年開展了全國第一次經濟普查。顆粒度如此之大，而且幾乎是四年才搞1次；而美國一年就搞2次工業普查。美國對制造業的基礎數據的重視，是不是很瘋狂？

美國國防部的制造業與工業基礎政策（MIBP）辦公室，從1997年開始引入工業基礎的年度評估，并每年提交《年度工業能力報告》。2011年起開始引入評估框架，有效地規范了工業基礎調研的方法。

圖1 2017年財年的《年度工業能力報告》

商務部每年也沒閑著。商務部下屬的產業安全局（BIS），專門有一個技術評估辦公室（OTE），每年都會啟動工業基礎調查（Industrial Base Survey）工作，與國防部、國土安全部等一起啟動產業分析調查，評估工業基礎能力，分析核心產品和技術的外國掌握情況。這種調查自1950年以來，幾乎每年都不拉席。每年都做！

這種基于數據、基于調研的持久性的工作，對美國軍工能力的全球性洞察，和商務部對外的貿易實踐中，發揮最前沿的情報作用。此次中美貿易戰中對中國的炮火和各種出口管制中，這些基礎數據都發揮了關鍵性的尖牙作用。一句話，我們都在燈光下，他們都在黑暗處。這種情報上的不對稱，是單方面決定性傷害武器的一種。

（這里筆者強烈呼吁一下，中國需要單獨啟動工業產業基礎能力的調查，而且每年都要進行。）

全新的評估框架

一直在尋求持續改善的美國國防部的工業基礎評估，最大的動作是在今年九月發布的報告中，引入了一個恢弘的框架和嚴謹的方法論。它把產生的原因分為五種宏觀推力，包括財政預算的不穩定性、制造業能力的降低、競爭國家的產業政策等。同時將可能的風險歸為10類，包括供應商的孤源（sole）、單一供應商（single）、脆弱的供應商、產能受限于市場供應等。在這個框架下，最終總結出來對美國國防工業存在風險的280種影響因素。

從方法論的角度而言，這是一次很有啟發的調研框架的創新。它從頂層架構和系統性思維出發，將復雜的供應鏈進行了分拆，使得產業安全這個多元化命題，一時間有了一種脊梁。

圖2 分析框架

筆者將這個分析框架總結為“五力十類產業風險評估模型”，它提供了一種可分類的量化分析框架，非常值得借鑒。

圖3 五力十類評估模型

為什么美國國防部在2018年3月，剛剛公布了《年度工業能力報告2017》，而在9月會再次推出一個內容看上去有些重復的《評估和強化國防工業基礎和彈性供應鏈》的報告。

圖4 國防工業基礎和供應鏈彈性的報告

這次追加的報告，是按照去年7月特朗普總統行政令要求而進行，由國防部制造業與工業基礎政策辦公室（MIBP）領導，商務部、勞工部、能源部和國土安全部等多個政府部門參與，歷時一年多完成。涉及到兩大問題：國防工業基礎和供應鏈的彈性能力，其核心就是制造能力和供應鏈安全。

此次評估中，美國國防部領導的跨部門任務組進一步分為 16 個工作小組，共有超過 300 名行業專家參與，其中 9 個工作小組關注傳統部門，包括飛機、生化核和放射性、陸上系統、彈藥和導彈、核物質彈頭、雷達和電子戰、造船、單兵系統和太空。這9個項目，其實在國防部3月份的報告已經調研過了，但這次重新增加了7 個跨界行業的評估，包括制造賽博安全、電子工業、機床和工控、材料、有機品、軟件工程、勞動力。

軟件工程入列！ 中國人應該很難想象軟件工程會列入其中。

機床赫然在目！雖然沒有大牌機床公司，但美國的技術都是源頭技術。而高峰之巔的美國，居然也關心機床。可以對比國內在這次智能制造大潮中，對機床行業似乎都忽略。實際上機床，就是國防的命根。

這7個行業，被定義為關鍵使能（enabling）行業。有時候想想，國內到處都在濫用“使能”、“賦能”。信息技術，網絡安全等只是其中的點，更沒有說到電子商務這樣的東西。最終能保家衛國的國家級產業，還都是一個國家基礎的工業能力。

在逐一對這16個不同行業所形成的280種風險評估之后，美國最終提出來歸結為四類方法：投資、政策、監管和立法。按照美國人做事的風格，相信它隨后會針對這10種風險類別所形成的漏洞，一一進行封堵。這將對今后美國工業基礎的政策，起到巨大的引導作用。

美國先進制造戰略的評估解讀

在工業基礎能力調研的同時，作為美國先進制造業發展的領導機構，國家科學技術委員會（NSTC）下屬的先進制造委員會（SAM），本月也推出了《美國先進制造全球領導力的戰略》（詳情解讀，參見：美國先進制造的戰略觀 | 靠什么保障美國高端制造業的競爭力）報告。

這個評估報告的目的很簡單，就是要維持美國在工業領域先進制造業領導地位。它提出了三個方向：新技術轉化、勞動力和供應鏈。如果熟悉美國制造創新網絡（Manufacturing USA）的讀者，就會了解后者的三大目標正是科技成果轉化、勞動力和生態。

二者的訴求，有異曲同工之妙，代表美國先進制造的三個堅定的支點。

在“抓住未來的智能制造系統”中，提出了四個支點。一個是smart制造和digital制造。前者重點強調的是傳感器、控制、平臺和算法，而后者的重點，則是企業各個環節，通過流動的數據，實現無縫集成。為此報告中還提了下一個四年的行動計劃，通過大數據分析、先進的傳感、控制技術應用，促進制數字化轉型，也建議國家優先支持實時建模和仿真，以及對歷史數據的挖掘，以更好地揭示和使用既有的專業知識。

除了對機器人和人工智能的關注，報告還重點強調了制造業的網絡安全。隨著智能制造產業的增長，美國制造業越來越感到防止惡意攻擊和反數據盜版的需要。按照報告中的說法，制造業是國家和競爭對手贊助的間諜活動的一個特別誘人的目標。因此，制造業的網絡安全，已經成為一個國家級的優先項。

魔鬼的贊美？

經過近半年的拖延，美國國防部終于發布的《評估和強化國防工業基礎和彈性供應鏈》，正好選擇在10月5日的美國制造日（National Manufacturing Day）。?

文中羅列了西方人視角下的中國制造的數據：

☆ 70% 的世界光能電池；

☆（歐洲商會所統計的）截止到2015年，生產了全球24%的電力，28%的汽車，41%的船舶，50%以上的冰箱, 60%的彩電, 80%的空調和計算機，90%以上的手機。

這會是對中國制造的贊美嗎？

不會，擅長使用數據統計本身作為武器的美國人，會將這些都演變成一種氣急敗壞的情緒。

鋼鐵：從2001年的幾十家，到2018年的5家；

造船業：2000年以來，造成20500家破產；

而中國機床2005年左右占全球15%的消耗量，2011年占全球的40%。2015年中國機床產值飆升到247億美元，占據28%的生產量，而美國只有46億美元的產值，排在中國、日本、德國、意大利和韓國之后。

有了這樣的數據作為支撐，這份報告將美國國防工業所可能受到的最大傷害來源，毫不吝嗇地都指向了中國。

稀土是美國軍方重點指出的一個環節。從中國進口的稀土種類超過118種，比所有其他國家的總和還要多 ，也是排在第二位的日本的5倍。這被軍方視為極其不安全、極其脆弱的供應鏈。

圖7 美國稀土進口情況

與此同時，美國國防部供應鏈的安全，也非常關注低端制造。這次調查中發現，60%~70%的國防預算經費，被轉移到更低層級的供應商。這種一層一層的低級轉包，會將美國的國防軍品指向不知深處的“黑暗區”。這是美國軍方最為忌憚的地方。

而單一供應商，也是美國將要防范的重點。美國陸軍在去年8月份的一份備忘錄，曾經提到，由于大疆無人機具有“網絡安全漏洞”，已要求在全陸軍范圍內禁止使用。然而封殺中國無人機一年后，美軍還是挺不住了。今年9月份，美國空軍公布了8月采購清單，將采購35架中國大疆商用無人機Mavic Pro鉑金版。美國空軍評估報告， “到目前為止，我們還沒有找到另一種和大疆 Mavic Pro一樣符合成本效益要求的可獲得設備“。其他的產品Tiny Whoop、3DR、Ebee都無法滿足。

或許需要祝賀大疆取得這樣的壓倒性的成本上的勝利。但這種現象不能想當然地會認為可以持久。按照美國國防部的“五力十類”模型，這將是美國工業基礎今后進行加強和修補的地方。

如何確保美國工業基礎的健康有力地存在，顯然美國上下一氣從原來模糊的感覺和想法系統地落實到了具體辦法上。美國軍費暴漲800億，達到了7000億美元的規模，其中軍備采購就大漲600億，包括撥款106億美元訂購94架F-35戰斗機。在美國的政體下，總統左右資本家是很困難的。然而，國防卻是一條綠色通道，通過軍事工業的強大資金注入，理順軍工供應鏈，拉動相關民用工業的回流。就這樣，先進制造業和傳統制造業，都拴在了國防工業這一根線上被拉動。

反彈：美國版的自主可控

很顯然，美國國防部正在計劃構建一種全產業鏈的風險防范。美國當然不會擔心高科技的斷供，而是害怕非高科技的產業脆弱和單一來源依賴性。

中國在這一類產品的應對上，似乎缺乏經驗。稀土正是最好的一個產業案例。中國的稀土被廣泛進口到美國，大多用于各種各樣的武器系統。貿易戰開始后，國內有人還在出主意，說要對美國禁運稀土。既然稀土是武器必不可少的元素，這樣就可以制裁美國。

不曾想，美國正在主動反擊回來。2019財年國防授權法案（NDAA）規定，禁止美國國防部從中國、俄羅斯等購買釤-鈷磁鐵、釹-鐵-硼磁鐵、鎢金屬粉等。新的法律通過禁止國防部購買中國制造的磁鐵，來進一步降低對中國戰略供應鏈的依賴。這些磁鐵用于軍事應用，從航空和武器系統到超級計算機和衛星。新法的簽署釋放了重要信號，美國將開始主動審查符合新法律規定的所有供應鏈來源。

這項法案，將是美國稀土產業重建的轉折點。

美國高純度稀土元素的生產商，這次會端起多年不曾舉起的香檳酒杯。美國不是沒有、不能生產，只是生產方式不太經濟。然而為了挑戰中國稀土壟斷地位，美國的“自主化”同樣開始啟動。美國強烈希望建立國內稀土元素供應鏈，擺脫對稀土生產國和消費大國——中國的依賴。而NDAA立法只是開始。

這將是截至目前，對我國稀土行業影響最大的措施，但肯定不是針對中國稀土的措施的終結。

美國積極推進政策法規和財政撥款，以落實美國產的稀土恢復。《稀土元素先進煤炭技術法案》正在等待審批，而簡化手續，也成為重點。那些繁瑣復雜的采礦監管政策正在被重新審查，以便得到簡化。例如，礦產審批以前是十年，現在正在準備改成2年。

這是一場生動的美國版的“自主可控”的例子。

小結

美國的工業再復興，正在經歷微妙而深刻的變化。它不再是簡單地只想“喊先進制造回家去”，美國同樣需要低端制造業的回流。回岸生產（reshoring）正在從一個學術上交流的邊緣學派，變成政府期望力推的實踐。而國防部憑借強大的采購支出和日趨靈活的采購體系，會率先成一些“低端制造美國造”的推手。有一種主流觀點，認為中國制造正面臨的所謂雙重擠壓——中高端來自發達工業國，低端來自東南亞等國家。這種論點仍然成立，但指向對象卻可能會發生巨大的偏轉。中國廣泛而完善的供應鏈體系，還可以繼續成為中國制造的護城河，然而這樣的護城河或許只有5~6年的保護期。美國制造業的變化，并不是只發生在先進制造業，部分中低端制造同樣將會形成新的興奮點。要應對美國的先進制造和部分低端制造回流的雙重路線，中國制造的發展，需要一種全新的戰略思維。