《美國先進制造業領導戰略》由美國國家科學技術委員會（NSTC）下屬的先進制造技術委員會組織撰寫，重點是如何激活美國制造的創新力，從而維持美國在全球先進制造業的領導地位，并特別強調，“當我們發展美國制造業時，我們不僅增加了就業崗位和薪資水平，而且也強化了美國精神”。***逆差、***，只是前臺“木偶”：一個國家的制造業核心競爭力，才是后臺的關鍵“吊線”。作為世界頭號強國，“山姆大叔”一直活躍在全球政治經濟舞臺的“中央”，總以裁判者身份來指責其他國家通過制定發展規劃來扶持、干預、補貼本國制造業發展。

那么，美國到底有沒有產業政策呢？在美國，產業發展主要依靠市場機制，是不是意味著政府無所作為呢？事實上，美國推行的是一種比較隱蔽卻卓有成效的戰略指引與政策集成，某種意義上就是一種產業政策。基于此，本文在闡述《美國先進制造業領導戰略》基本內容的基礎上，分析了美國政府采取的相關產業政策，及對我國發展先進制造業的啟示。

《美國先進制造業領導戰略》概述

2012年，奧巴馬政府發布了《先進制造業國家戰略計劃》。時隔6年，美國再次發布《美國先進制造業領導戰略》。該報告展示了新階段美國引領全球先進制造的愿景，提出通過發展和推廣新的制造技術；教育、培訓和匹配制造業勞動力；擴大國內制造業供應鏈能力三大任務，確保美國國家安全和經濟繁榮。報告明確了未來四年三大任務的具體行動和成果目標，并做了具體分解，由美國國防部、能源部、商務部、衛生部、科學基金會、宇航局、教育部等多個部門負責推進和執行，是聯邦各機構制定具體計劃的上位戰略規劃。

報告從影響先進制造業創新和競爭力的八大因素出發，將“技術、勞動力、供應鏈”三方面作為保障先進制造業領導地位的核心要素，既提出了目標，又明確了路徑。一是在技術方面，明確了捕獲智能制造系統的未來、開發世界領先的材料和加工技術、確保通過國內生產制造得到醫療產品、保持在電子設計和制造方面的領先地位、增加糧食和農業制造業機會等5個戰略任務，15個重點技術方向，即智能和數字制造系統、先進工業機器人、人工智能、工業網絡安全；高性能材料、增材制造、關鍵材料；低成本的分布式制造、連續制造、組織和器官的生物制造；半導體設計工具和制造、新材料、器件和架構；食品安全加工、檢測和可追溯性、食品安全生產和供應鏈、改善生物基產品的成本和功能技術。二是在勞動力方面，明確了吸引和發展未來的制造業勞動力（優先發展STEM教育）、更新和拓展職業技術教育途徑、推動學徒制和獲得業界認可資質、將技能工人與需要他們的行業相匹配等4個戰略任務，及9個細分優先舉措。三是在供應鏈方面，明確了提高中小制造企業在先進制造業中的地位、鼓勵制造業創新生態系統建設、加強國防制造業基礎建設、加強農村先進制造業建設等4個戰略任務，并設立了11個優先項目。

《美國先進制造業領導戰略》的主要目標和基本任務

資料來源：《Strategy for American Leadership in Advanced Manufacturing》

此外，報告還對2012年《先進制造業國家戰略計劃》實施進展情況進行了評估，總結了6年在推進技術研發、完善教育與培訓體系、建立多類型的公私合作機制、優化投資模式、提升公私投資強度和投資比例等方面取得的進展，肯定了美國制造業計劃（Manufacturing USA）框架下，14個美國制造業創新中心（研究所）成立后在促進技術發展、與中小企業合作、培訓制造業勞動力等方面取得的成績。

美國現有產業政策梳理與初步分析

雖然在美國的經濟發展歷程中，市場是產業發展的主要推動力，但政府并非放任不管，也通過發展戰略、行動計劃、實施方案、評估報告、政策指引等方式，提升先進制造業核心競爭力。如，上文所提到的戰略規劃。

美國政府頒布實施一系列形式各異、涉及廣泛、手段多樣的產業政策。從18世紀***到現在，美國政府各種類型的產業政策一直以不同形式存在著，多以政府部門戰略計劃、咨詢報告、發展戰略、政策評估等形式發布，并由美國***機構、行政機構和司法機構共同實施，在美國經濟社會發展中發揮著重要作用。從目前看，產業政策體系由產業技術政策、區域政策和其它改善經濟環境、促進就業等方面的政策組成，由多個實施機構聯合開展和推廣。正如本次發布的《美國先進制造業領導戰略》，將由美國國防部、能源部、商務部等多個政府部門協作實施。

美國的產業政策體系

資料來源：周建軍，《美國產業政策的政治經濟學：從產業技術政策到產業組織政策》載于《經濟社會體制比較》2017年第1期

美國產業政策通過***機構的各種計劃之間進行銜接協調，形成較強政策合力。例如，美國商務部國家標準與技術研究院（NIST）通過設立MEP中心的方式在50個州開展了制造業拓展伙伴計劃（Manufacturing Extension Partnerships, MEP）。該項目始于1988年，用以對抗來自日本的消費電子產品制造業和鋼鐵業等行業的競爭，主要面向中小公司，由中心總部提供技術、市場營銷、財務建議以及培訓，在某些情況下鼓勵他們相互合作、聯合研發項目。這些中心資金來源于聯邦、州和地方政府撥款以及客戶繳費。2008年金融危機后，該項目得到了雙倍的預算。《美國先進制造業領導戰略》在總結過去六年的先進制造戰略進展中提到，MEP中心與美國14個國家制造業創新中心加強合作，將正在開發的和已經成熟的技術嫁接給美國各地的中小型制造企業，有效促進了先進制造業科技成果的轉移轉化。

美國產業政策堅持以“保持國家競爭力”為最優先原則。以量子信息與量子通信領域為例，美國對量子通信的理論和實驗研究最先被列入到國家戰略、國防和安全的研發計劃，早在20世紀末，美國政府便將量子信息列為“保持國家競爭力”計劃的重點課題，持續支持。2016年7月，作為對量子信息科學資助力度最大的國家，美國連續發布了兩份戰略報告，即《推動量子信息科學：國家挑戰與機遇》和《與基礎科學、量子信息科學和計算交匯的量子傳感器》，審視了其量子信息科學的布局，提出了推動美國量子信息科學發展的政策措施。

截止到2018年，美國政府對量子信息基礎研究和應用研究的資助經費約為每年2億美元。國防部（DOD）、國家標準技術研究院（NIST）、國家科學基金會（NSF）資助了量子信息科學的基礎研究；國防部高級研究計劃局（DARPA）和情報高級研究計劃局（IARPA）資助了一系列有針對性的、有限期的長期計劃；能源部（DOE）從2017財年開始啟動支持量子信息科學研究的新項目。

2018年6月，美國國會眾議院科學委員會***啟動一項為期10年的“國家量子計劃”，9月13日正式通過成為國家法案——《國家量子倡議法案》。10年計劃的第一個五年將撥款13億美元支持量子計算研發工作，從而保證美國在量子信息領域的領先地位。“國家量子計劃”明確了美國在該領域的發展方向與目標，將對美國量子信息技術的研究與生產線進行資助，確定資助出資單位（包括NIST、NSF、DOE、NASA、DOD等），設立白宮直接管理的國家量子協調辦公室以保障機構間的協調，同時設立監事委員會進行監督。“國家量子計劃”對于資助的預算做了詳細闡述：未來五年，4億美元給NIST用于量子信息技術的研發與技術交流資助；NSF出資2.5億美元支持量子科學的教育普及與人才支持，培養未來勞動力；能源部出資6.25億美元支持基礎研究，協調發展，成果轉化工作。

美國近幾年量子信息重點產業政策

資料來源：美國政府網站，華夏幸福產業研究院整理

在電子信息領域，網絡與信息技術研究發展（NITRD）項目是美國加速發展和部署先進的網絡信息技術，以維持美國在科學、工程上的世界領導地位的重要政策。2017-2019年支持資金每年持續超過50億美元。NITRD項目的執行機構眾多，包括美國商務部、國防部、能源部、國家安全部等43個部門和機構。NITRD有眾多研發計劃，如大數據領域的《大數據研究和發展計劃》（2012）和《聯邦大數據研究和發展戰略規劃》（2016），人工智能領域的《國家人工智能研究和發展戰略規劃》（2016）。作為NITRD的執行機構，美國國防部下的國防先進研究項目局（DARPA）2017年提出了“電子復興計劃”（ERI），旨在通過加強現有商業電子協會、國防工業企業、高校研究者和國防部的合作，實現電子技術性能的重大提升，重點為芯片架構創新、芯片設計創新和材料與集成創新提供5年15億美元資金支持。

美國電子信息領域重點政策

資料來源：美國政府網站，華夏幸福產業研究院整理

在智能制造領域，自2011年奧巴馬公布推動《先進制造伙伴計劃》，美國政府不斷通過支持創新研發基礎設施、建立國家制造創新網絡、政企合作制定技術標準等多種方式為制造業注入強大的驅動力。例如，2012-2014年，相繼出臺《制造業促進法案》、《先進制造伙伴計劃》、國防部《制造技術（ManTech）戰略規劃》、《振興美國制造與創新法案》等，重點支持模塊化、智能化、增材制造、綠色可持續制造等高端制造裝備發展。美國國家標準與技術研究院積極部署《智能制造系統模型方法論》、《智能制造系統設計與分析》、《智能制造系統互操作》等重大科研項目工程。國家層面的《***人計劃》已發布2.0版本，大力推動機器人智能化的發展。

美國制造業重點政策

資料來源：美國政府網站，華夏幸福產業研究院整理

美國產業政策從基礎技術研發、人才培養、區域發展、知識產權保護、監管等方面入手，多管齊下，充分發揮其戰略引領作用。以信息通信產業為例，從上世紀90年代起至今，美國政府發布了多項重大的信息通信產業政策，這些極具前瞻性的規劃和法案對美國信息通信產業的發展產生了深遠的影響，促進了美國信息基礎設施的建設，促使其在網絡通信技術、互聯網應用、人才發展方面形成了極強的核心競爭力，為美國信息技術的快速發展奠定了堅實基礎。以“國家寬帶計劃”為例，該計劃由聯邦通信委員會向美國國會提出，其后由聯邦通信管理局負責提升學校和圖書館的網絡連接狀況，促進數字內容和學習系統的創建；由美國聯邦通信委員會負責頻譜的分配，督促相關企業進行基礎技術研發，保證網絡如期建設；由勞工部建立在線平臺，擴大職業培訓和就業安排的機會；十家運營商接受了總共年度15億美元的資金支持用于農村地區寬帶的建設。***針對該計劃的投資總額超72億美元，通過設立多項基金保證計劃穩步展開。

美國近30年信息通信重點產業政策

資料來源：美國政府網站，華夏幸福產業研究院整理

美國產業政策是一種多維保障、多維支撐、以營造最優產業發展環境為目標的復雜體系。以生命技術與醫藥產業為例，美國政府通過一系列制度供給及產業政策保障體系，提供了極為有利的產業發展環境，最終成就了美國生物醫藥領域在全球的領導地位。美國生物醫藥產業政策體系主要由政府研發資金支持政策、專利保護政策、新藥許可政策、藥品監管政策、藥品定價和費用補償政策、區域發展政策等幾方面構成。

在支持基礎研究方面，美國白宮和國會均設有專門的生物技術委員會來跟蹤生物技術的發展和前沿，通過設立如《人腦活動圖譜研究十年規劃》、《人類胚胎干細胞研究指導方針》、《精準醫學計劃》、《癌癥登月計劃》、《21世紀治愈動議法案》等規劃和法案持續保障和支持生命科學領域前沿科技的領先地位。而美國國家衛生研究院（NIH）、美國農業部（USDA）、美國國家科學基金會（National Science Foundation，NSF）通過立項以科研資金的形式直接資助和引導生物產業研究。其中NIH在過去7年間以多種類型的科研項目（項目列舉省略）累計投資金額高達上千億美元，直接或間接的促成了210種新藥的誕生。

在專利保護方面，通過NIH等資助獲得的重大突破成果向專利和商標局（PTO）申請知識產權保護，如新藥創制方面《拜杜法案》的出臺，明確允許私人持有政府資助研究成果的專利所有權，并可將其轉讓給制藥企業。仿制藥普及方面《藥品價格競爭與專利期補償法》簡化了專利到期后的仿制藥許可手續，允許仿制藥企業在相關專利期滿之前提交申請和開展生物等效試驗，對美國仿制藥工業產生了積極而深遠的影響。

在新藥審批許可方面，美國食品藥品監督管理局（FDA）在臨床試驗和新藥上市階段采取IDN備案制等一系列可提高審評效率的政策，使得美國藥品標準評審周期明顯低于其他國家， IND周期約為1個月，NDA周期約為10個月，新藥上市進程加速明顯。

在法律監管方面，美國推出《生物技術管理協調框架》、《國家生物技術產品監管體系現代化戰略》等文件，進一步推動生物技術產品監管體系現代化。

在藥品定價和費用補償方面，美國政府采取最重要的《患者保護與平價醫療法案》和《全民健康保險計劃》等。巨額的政府公共保健支出，成為美國生物醫藥快速發展背后最強有力的后盾。

在推進區域發展方面，美國政府還出臺了《州政府生物技術議案》, 該議案囊括了美國所有州政府的生物技術工業發展戰略, 其目的是為生物技術公司營造良好的政策環境,促進生物技術工業的發展。

在維護國家安全防御方面，美國在2014年發布了《美國生物盾牌計劃》，2016年發布了《美國在防止生物攻擊中需采取的行動報告》，2018年發布了《美國國家生物防御戰略》，全面評估生物防御需求并持續監測國家生物防御戰略的實施情況，以確定政府應優先考慮的生物防御資源和行動。

美國生命技術與醫藥產業政策（部分內容）

資料來源：美國政府網站，華夏幸福產業研究院整理

在多元化社會、三權分立的政治體制、分散決策的條件下，美國產業政策作用也并不是萬能的。2003年，美國政府投資17億美元，啟動氫能源計劃，由此引發了一場世界氫能源研究熱潮。但由于總統***結束，后續沒有得到政策關注，氫能源汽車至今都沒能進入商業化生產。在20世紀90年代美國IT革命的過程中，以創新能力建設為核心的美國功能性產業政策，對積累產業創新條件、放大技術革命效應、促進實體經濟進步的作用是有目共睹的。

然而，進入21世紀以來，當IT革命的熱潮逐漸消退時，美國產業政策在思路和手段上缺乏新意，對實體經濟創新的作用在很大程度上被過度的金融創新淡化，由此出現了“新經濟”泡沫。繼而在2007年下半年，美國發生了20世紀大蕭條以來最為嚴重的經濟危機。政府通過產業政策旨在營造良好的市場環境，卻不能替代企業成為創新主體; 美國處于領先、發達的經濟階段也決定了產業政策的作用在于因勢利導，而非直接選擇產業發展方向，更不能改變產業革命的周期和規律; 更為重要的是，著眼于實體經濟創新的產業政策本身需要一個健康的宏觀環境支持，在金融創新嚴重脫離實體經濟需要，市場價格信號和利潤率信號嚴重扭曲的情況下，產業政策的作用會大打折扣。

對我國發展先進制造業的幾點啟示

先進制造業是在傳統制造業基礎上，吸收信息網絡、先進材料和工藝以及現代管理等新成果，廣泛應用于產品研發設計、生產制造、營銷管理、售后服務全過程的新型現代產業，保障了現代社會發展的物質供應。先進制造業具有技術先進、知識密集、附加值大、成長性好、帶動性強等特征，既是國家綜合國力和核心競爭力的重要體現，也是我國未來國民經濟發展的主導力量。經過多年發展，我國已成為先進制造業大國，部分產品技術水平躍居世界前列。但也要清醒地認識到，我國先進制造業與世界先進水平相比仍存在較大差距。

為推動我國先進制造業發展，實現由制造大國向強國的轉變，2015年我國頒布實施了《中國制造2025》。雖然目前《中國制造2025》成為***沖突的一個重要因素，但現實告訴我們，發展先進制造業，我國一時一刻也不能放松。美國作為世界先進制造業強國，在產業政策制定、產學研用結合、重點技術領域攻關及人才培養等方面積累了豐富的經驗。如，《美國先進制造業領導戰略》中提到了擴大國內制造業供應鏈能力，而我國的文件表述語境是努力提高本土產品市場份額，這就往往成為***干預市場的一個把柄。總的來說，《美國先進制造業領導戰略》對我國先進制造業發展具有重要啟示和借鑒意義。

必須進一步提升先進制造業的戰略地位

在先進制造業領域，美國政府有著極為清晰的發展戰略。2011年6月發布《先進制造業伙伴計劃》；2012年2月發布《先進制造業國家戰略計劃》，提出三項基本原則和五大發展目標；2012年3月啟動國家制造業創新網絡計劃，出資10億美元支持創建若干國家制造業創新中心；2014年10月公布《振興美國先進制造業2.0版》，通過支持創新、加強人才引進和完善商業環境等方式，確保美國在先進制造業領域的全球主導地位。近期又發布實施了《美國先進制造業領導戰略》。在如此密集的政策支持和引導下，美國先進制造業發展呈現一定的回升勢頭，今年1-9月份美國制造業增加了40萬個就業崗位。

與美國先進制造業發展戰略相比，我國明顯“底氣不足”。2015年5月發布《中國制造2025》，提出了3個10年的“三步走”戰略，成為我國建設制造強國的重要行動綱領。但在中美“***”愈演愈烈的背景下，規劃執行面臨嚴峻挑戰。加快發展先進制造業既是我國邁進世界制造強國乃至經濟強國行列的根本之舉，也是發出中國聲音、邁出中國步伐、走出中國道路的必然選擇。

為此，我們要高度重視培育發展先進制造業，一方面要從國家層面加強統籌謀劃，滾動制定先進制造業發展戰略，使各種發展要素相互配套；另一方面要保持戰略定力，進一步明確先進制造業在國民經濟發展中的戰略地位，保持發展戰略的連續性、穩定性，研究建立促進先進制造業發展的長效機制。

必須突破關鍵核心技術，提高產業自主可控能力

在《美國先進制造業領導戰略》中，美國選取智能制造和數字制造系統、先進工業機器人、人工智能、增材制造、高性能材料、半導體、混合電子、光電子學、高級紡織品、生物制造、食品和農業制造等具有引領世界制造業發展的關鍵領域進行重點支持，確保持續的技術創新，進而引領世界制造業發展潮流。領域選取僅是第一步，如何實現這些關鍵領域持續性技術創新和產業化應用才是關鍵。在報告中，美國政府再次提及了“創新管道”的問題：推動基礎研究到科研成果的轉移轉化，也就是“共性技術”的建設。政府需要出手，讓科研成果的轉移轉化順利通過創新的“死亡之谷”，已成為各個國家的共識。

先進制造業是制造業中創新要素聚集、成果應用迅速、技術競爭激烈的領域。為此，我們要強化創新驅動戰略，不斷提高制造業核心競爭力。要建立以企業為主體的創新體系，支持國家制造業創新中心建設，引導創新資源聚集聚合，推進“政、產、學、研、用”一體化，加快高校和科研院所創新成果的有序轉化。

制定實施重點產業技術創新路線圖，明確技術演進趨勢和路徑，合理配置和集成科技創新資源，提高技術創新及成果轉化效率。充分利用好國家骨干科研院所、國家重點實驗室、國家工程實驗室、國家工程研究中心等資源，開展前沿技術和競爭前共性技術的攻關，為先進制造業培育提供支撐。

建立企業主導產業技術研發創新的體制機制，完善科技、產業與金融有效結合的創新機制，促進基礎研究、應用研究、成果轉化和產業化緊密結合、協調發展。加快先進制造業重大技術標準研究和制定，加強重點產業知識產權保護和專利布局，建立公共服務平臺，開展重點領域知識產權試點、示范工作。

必須推動資源配置方式的根本轉變

《美國先進制造業領導戰略》對美國的聯邦和地方州機構的行政職能，提出了明確的建議，不斷減少政府的繁文縟節、采用一切從簡從新的手段。同時，報告對美國政府各個部門的角色也做了詳細說明，像美國衛生系統HHS/NIH和自然基金委NSF的研發支持主要集中于基礎研究，從中可以產生新的制造工藝和系統，而國防部、能源部、美國航天局、商務部DOC/NIST和農業部USDA則既支持基礎研究，也支持先進制造的早期應用研究。在這里，我們可以看到美國政府在做“簡政放權”的體制性改造方面的努力。

近年來，我國政府也在不斷深化行政審批制度改革，推進簡政放權、放管結合，加快轉變政府職能，并取得了顯著成效。為支持我國先進制造業發展，我們要繼續深化先進制造業領域改革，使市場在資源配置中起決定性作用，全面釋放企業發展活力。從減少行政審批事項入手，真正建立以企業為主體的投融資體系。全面實施負面清單制度，建立透明而公正的市場準入制度，讓創新型企業脫穎而出。同時，要更好地發揮政府作用。各級政府要注重創造良好的市場環境，保障市場競爭的公平、公正、公開，激發人們的創業熱情和企業創造活力。

必須把制造業人才隊伍建設放在突出位置

美國制造業的繁榮離不開其強大的人才隊伍支撐。美國政府之前出臺的《先進制造業國家戰略計劃》、《重振美國制造業框架》等政策，以及實施的“學徒計劃”等措施，都從不同角度提出了提高勞動者素質的具體方案，并給予了相應支持。在《美國先進制造業領導戰略》中，美國政府再次重申，發展先進制造業，需要優先發展STEM教育、更新和拓展職業技術教育途徑、推動學徒制和獲得業界認可資質、將技能工人與需要他們的行業相匹配。

中國日下正在興起修補大學課程的教育，有備受關注的“新工科”教育，有面向人工智能的專項修補（如，2017年5月中國科學院大學成立人工智能技術學院，這是我國第一所進行人工智能教學和科研的獨立學院）。撇開這些浪潮不論，美國在推進先進制造業技術人才發展的時候，其核心目的是在教育和工作之間，為學生建立強有力的紐帶聯系。這同樣應該是我們“制造強國建設”與“人才培養”最為關注的地方。

人才是先進制造業發展最為重要的驅動因素。為此，我們要圍繞先進制造業發展的需求，建立企業、高校、科研院所相互融合的人才培養模式，在培養創新人才的同時關注技術人才的培養。以企業需求為導向，創新產學研合作機制，建立校企結合的人才綜合培訓和實踐基地，加快形成一大批產業技術創新領軍人才和高水平團隊。重視職業教育和技能培訓，大力培養掌握先進制造業技術技能的勞動者，扭轉企業和勞動力市場中技術技能勞動者嚴重短缺的局面。

必須建立綜合的政策集成體系

在支持先進制造業發展的各種戰略計劃中，美國從不吝惜政府的“有形之手”，財政專項資金、稅收減免等各類政策紛至沓來。如，在《美國先進制造業領導戰略》中，美國政府認為，穩固的國防工業基礎是國家的優先事項。這里的國防工業基礎主要包括具有創新和盈利能力的國內制造業部門，以及彈性供應鏈。美國國防工業和制造業所涉及到的工業根基，事關國家安全。為此，美國政府每年投入1000多億美元支持上述領域的科技研發、技術發明和產品創新，不斷推動中小企業進入國內供應鏈體系，減少對國外某些產品的依賴，保障產業供應鏈安全。

我國促進產業發展的政策點多、面廣、量少和互不協同，為推動我國先進制造業發展，我們要創新投融資模式，鼓勵社會資本以股權、債券等形式參與先進制造業發展，拓寬先進制造業融資渠道。鼓勵金融機構優先支持先進制造業發展，對中小企業發展給予更多的資金支持，特別是要加大金融資本對技術研發的支持。積極探索多種擔保方式，完善擔保機制與功能，努力改變中小企業融資難的現狀。充分利用國家先進制造產業投資基金等資本平臺，引導社會資金投入，支持重大工程的組織實施和關鍵共性技術研發、公共創新平臺建設、新興產業發展示范。進一步降低流轉稅稅率，完善和落實股權激勵等稅收政策，進一步制定完善獎勵發明創造、知識產權評估作價、知識產權收益分配等相關政策。