近年來，在國家政策引導、部門協同推進和地方持續創新的共同作用下，中國智慧城市建設取得長足進步，發展重心正從以“有沒有”的建設為主向以“好不好用”的長效運營為主轉變，并且在演進路徑上呈現出運營對象中樞化、運營主體多元化、運營模式專業化趨勢，長期以來“重平臺、輕運營”的現象逐步得到改觀。不過，在運營實踐過程中，不少城市依然面臨協同機制不健全、安全管理不充分、商業模式不成熟等突出問題。

賽迪研究院信息化與軟件研究所在深入研究的基礎上，為提升智慧城市長效運營服務能力，提出了三條行動路徑。

01 智慧城市運營新趨勢：

對象中樞化，主體多元化，運營專業化

從運營對象看，逐漸從細分領域向以城市大腦為代表的城市全域級綜合平臺升級。隨著城市治理復雜度提高，對跨部門、跨領域、跨層級的業務協同要求日益增加，智慧城市建設重點從單領域項目向城市全域綜合集成項目加速演進。許多城市將城市大腦、城市運營管理中心的建設運營作為推進城市全方位數字化轉型的“牛鼻子”。

從參與主體看，逐漸從政府主導向政府委托、龍頭企業主導、生態跟進演進。智慧城市建設周期長、規模大、技術要求復雜，早期基本上都是由政府投資、下屬信息中心承擔建設運營任務，這種方式會給政府帶來較大壓力，也不利于系統可續運行。目前不少地方已開始通過政府購買服務的方式，建立政府與企業合作關系。從中標企業看，以龍頭帶動作用明顯的企業為主，且擁有系統的智慧城市戰略和解決方案，包括大型國有企業（如中國聯通、中國電信等）、互聯網和信息技術服務企業（如阿里、華為、騰訊等）等。此外，智慧城市建設運營從原來的“單打獨斗”模式向整個生態體系“聯合作戰”模式轉變。在長沙“城市超級大腦”建設中，騰訊和東華軟件協作搭建智慧城市平臺，近40家合作伙伴參與輸出關于政務服務、電子證照、醫療衛生等方面的核心能力，上線500項政務服務。
從運營模式看，逐漸從單體隨機的企業項目制向基于國有獨資或控股的省/市級運營公司的專業運營制轉變。在智慧城市建設初期，許多項目屬于政府工程項目代建制，企業按照政府要求和時間節點完成規劃和軟硬件搭建即視為任務完成，對于系統建成后如何順暢運營、是否與業務需求匹配、能否實現能迭代優化等問題既不考慮也不負責，而政府受限于技術、管理、運營能力不足，對項目的把控、對企業的約束也很乏力。隨著智慧城市從投入期進入見效期，項目落地后的專業、安全、持續運營更加重要。目前來看，多數城市傾向于將政府作為建設管理主體，通過成立國有獨資或控股公司，承擔智慧城市投資、建設、運營和運維任務。這種方式既能充分保證國有資產和政府的決策權，也能更加靈活地發揮企業和社會力量的積極性。

02 智慧城市運營面臨三大問題：

協同機制不健全、安全管理不充分、商業模式不成熟

政企協同機制尚不健全。智慧城市運營涉及業務領域廣、復雜程度高，需要政府、企業、機構協同參與。一些城市受財政資金不足、業務隊伍匱乏、角色劃分不清等因素影響，政部門之間、政府與企業之間的協同機制尚未建立。

一方面，政府對業務需求梳理和企業服務評價的管理機制不健全。一些地方政府的管理主體地位沒有充分體現，頂層設計和管理制度缺失，政府對智慧項目的監管體系不健全，沒有形成科學的運營服務評價標準，極易被具有技術優勢的企業“綁架”; 一些城市的統籌管理機制不健全，部門“數據孤島”效應突出，一些有城市運營管理平臺的地區也會因部門、地區的數據不互通導致平臺淪為擺設。

另一方面，政企共同參與的平臺價值共創、風險共擔機制不健全。一些城市盡管組建了專業運營公司，但政企合作邊界不清晰，政府授權業務的法律依據、政府公信力保障等制度不完備，系統運行維護、業務運營、質量管理等方面的管理制度不健全，安全穩定的運營難以保證。此外，還有一些城市采用傳統的“總集成商+分包商”模式建設，在合作機制、 收益分配、風險分擔等方面規則體系不完善，致使后期運營中形成了各自為政、各自基于自有產品、技術來實施的格局，與政府投資、管理、決策產生分歧，導致平臺運營進程受阻。

網絡數據安全管理風險增大。一方面，設備部署和系統成帶來的網絡數據安全風險增大。城市越智慧，智能終端和系統就越多，系統間的集成也相應增加，對系統收集數據的訪問隨之更加開放，從而會造成大量潛在的攻擊漏洞，使得網絡和數據安全風險加大;一些城市已有的信息化應用系統或平臺存在建設主體多元、緊急開發等問題，保障數據安全的管理機制和模式有待探索，數據安全運營管控能力有待提升。

另一方面，互聯網頭部企業的“數據壟斷”和“算法黑箱”影響著數據公共價值判斷。目前，不少地方的智慧城市項目除了政府和國企主導外，也不乏采用項目建設與招商結合的方式，且幾乎被互聯網頭部企業壟斷。互聯網企業在自身海量數據不對外開放的前提下，通過項目就能接觸到更多公共數據和市民數據，進而增加其數據擁有量、強化數據控制力; 同時，受商業機密保護、 政府專業技術審查能力不足等問題影響，互聯網企業的“算法黑箱”大量存在，其分析結果的合理性和全面性難以考證，對民眾財產和信息安全是一個很大的隱患。

商業模式有待挖掘和培育。一方面，公益性、綜合性項目的社會化運營能力較弱。社區綜合服務平臺等項目受公益性、安全性等因素影響，很難通過積累用戶、流量變現、設施出租、提供 增值服務和節能收益分成等方式獲得顯性價值;城市大腦等城市級綜合性項目往往建設周期長，投資規模大，涉及的部門、主體 復雜，往往缺少明確的收益時間與標準，企業收益存在不確定性。

另一方面，受制度約束，數據運營仍然受限。智慧城市的數據可提供數據服務，但權屬如何界定、服務如何定價、數據質量如何 保證、如何與數據提供方分享收益，以及在服務中如何保證數據 安全，仍有賴于法律制度的進一步細化和完善。

03 對策建議

構建多主體參與、技術與制度并舉的一體化智慧城市運營新體系。

一是加強指導，推動建立智慧城市運營協調調度機制。在智慧城市領導小組下設專班，專班成員由各相關部門單位抽調固定人員組成，辦公室設在智慧城市主管部門，通過集中辦公、定期召開會議等方式，統籌推進智慧城市運營管理機制創新、生態建設、項目驗收評估、數據歸集等工作。二是整合國資、民企力量，組建專業化運營機構。支持國有企業、城投集團等聯合民營科技企業組建智慧城市運營平臺公司，承擔綜合性智慧城市項目集成建設和運營管理任務，整合各類數據、 資本、技術等資源，提高平臺公司的市場化、生態化運作能力。三是加強監督管理，破除制度壁壘。強化政府對智慧城市運營 主體的監督管理職責，優化政府采購相應條款，建立政府信息 化項目全生命周期管理制度，在審批許可、經營運行、招投標等方面進一步破除壁壘，健全支持智慧城市運營平臺安全規范 發展的法治環境。四是構建協同創新生態，提高運營服務能力。發揮智慧城市聯盟組織的生態聚合作用，推動智慧城市產學研 用協同創新，提高產品、服務和方案的市場轉化能力，為智慧 城市運營提供智力和技術支持。建立數據驅動、促進發展與監管規范并重的智慧城市治理與運營新機制。一是進一步完善數據產權、數據安全和公平競爭法規制度體系。加速推動行政法規、部門規章、國家標準和行業標準，以及自律公約等數據保護基本法律框架的健全完善。二是探索建立數據要素市場規則。支持數據基礎好、積極性高的城市率先制訂促進數據要素市場化的指導意見、地方性法規， 破除政務數據共享的體制機制障礙，暢通政府數據與社會數融合渠道，研究建立公共數據開放和數據資源有效流動的制度 規范，研究構建“所有權與使用權分離”的數據要素流通交易 模式。三是拓展城市數據應用場景建設。鼓勵地方政府定期發 布城市大數據應用場景機會清單，支持大數據運營商利用數據 資源安全合規開發各類產品和服務，優化數據運營機制，構建 數據服務生態，提升數據分析應用水平。四是加強城市數據安 全運營管理。完善交易、風險評估、合規應用監督和審計，加 強對城市數據資源在采集、存儲、應用等環節的安全評估，強化數據要素市場的監管和反壟斷執法，確保市場健康運行。構 建覆蓋城市數據全生命周期的安全管理制度，推動零信任技術 研發和產品應用落地實踐，提高大數據安全管理水平。探索以點帶面、以評促建的智慧城市可持續運營發展新模式。

一是先行先試，開展試點示范及案例征集活動。支持有條件、 有積極性的城市開展智慧城市可持續運營試點，圍繞智慧城市可 持續運營相關的制度建設、機制創新、運行模式、安全管理、標 準建設等方面先行先試。面向全國征集一批具有創新示范性和行 業引領性的智慧城市可持續運營優秀案例，比如，各地推進智慧城市可持續運營發展的典型經驗做法、智慧城市綜合服務平臺運 營模式優秀案例，城市數據運營優秀案例和智慧城市一體化運營 體系構建優秀案例等。二是以評促建，探索構建智慧城市可持續 運營水平的指標體系。探索開展智慧城市可持續運營水平評價， 并將評價結果作為財政預算、部門考核、項目申報和運營主體遴 選的重要參考。設立智慧城市可持續運營企業及項目紅黑榜制 度，強化過程監督，規范平臺運營企業行為。聲明：本文作者為信息化與軟件產業研究所許旭，版權歸原作者所有，本文僅做分享學習所用。